Estándares COI

INFORMACIÓN SOBRE PAÍS DE ORIGEN EN EL MARCO DEL DERECHO DE ASILO (ESTÁNDARES COI)

La COI (Información sobre País de Origen, por sus siglas en inglés) tiene gran relevancia en el marco de la Ley de Asilo 12/2009, que, como ya hemos señalado, condiciona el reconocimiento del estatuto de asilo de las personas perseguidas por motivos de género a “las circunstancias imperantes en el país de origen”.

Su objetivo es proporcionar un “elemento objetivo” o elemento de hecho en la determinación de la condición de persona refugiada u otras formas de protección internacional. Permite aportar información sobre la situación política, social, cultural, económica y de derechos humanos en los países de origen.

Hasta hace poco tiempo, la investigación de COI no era más que la consulta de los pocos informes sobre derechos humanos disponibles en copias impresas. Desde finales de los 90, su carácter como prueba ha cambiado gracias al avance de la tecnología de la información y el acceso a internet.

Su importancia creciente ha generado una mayor demanda de estándares de calidad sistematizados. Al ser un elemento decisivo en la mayoría de los casos de asilo, requiere reglas claras de investigación, documentación y utilización, con el fin de evitar decisiones injustificadas que pudieran dar lugar, en el peor de los casos, a una expulsión.

El ACNUR, la Cruz Roja Austríaca, el Centro Austríaco de Investigación y Documentación sobre País de Origen y Asilo (ACCORD), junto con la Red de Formación COI, la Asociación Internacional de Jueces en Derecho de Refugiados (IARLJ) y las Autoridades de los estados miembros en materia de asilo han elaborado directrices relacionadas con la COI.

Las Directivas de Reconocimiento[1] y la de Procedimientos[2] crean obligaciones para los estados miembro en esta materia y por lo tanto pueden ser consideradas como instrumentos que determinan las normas de calidad de la COI con un efecto jurídicamente vinculante.

El Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), por su parte, cuenta con jurisprudencia relevante en relación con el artículo 3 del Convenio Europeo de Derechos Humanos y el principio de no devolución. Estas sentencias crean obligaciones para el Estado demandado pero establecen principios que deberían ser respetados por todos los estados signatarios en procedimientos similares.

Principales criterios de calidad y requisitos relacionados con la COI

Estándar básico: UTILIZACIÓN OBLIGATORIA DE COI

Las Directivas de Reconocimiento y de Procedimientos de la UE, el TEDH[3] y algunos tribunales nacionales han establecido criterios y normas sobre la utilización de COI en los procedimientos de asilo.

Estándar 1: RELEVANCIA JURÍDICA DE LA COI

Debe estar estrechamente vinculada con el “temor fundado de persecución” y reflejar objetivamente los hechos relacionados con él.

Para ello, las Directivas de Calificación y Procedimientos establecen dos requisitos generales:

Examen individualizado de las solicitudes de asilo:

La Directiva de Calificación, en su artículo 4.3.c)[4], establece que a la hora de evaluar los hechos que pueden constituir persecución o daño grave se tendrán en cuenta la situación particular y las circunstancias personales, incluidos factores como su pasado, sexo y edad.

De la misma manera, la Directiva de Procedimientos, en su artículo 10.3.a) habla de la necesidad de un “examen adecuado” de las solicitudes y añade que los Estados miembro garantizarán que éste sea “individual, objetivo e imparcial”.

El TEDH también ha hecho referencia a la necesidad de utilizar información específica e individualizada[5].

En relación con las persecuciones que sufren las mujeres y la población LGTTBI es fundamental interpretar los motivos de las mismas desde la perspectiva de género y de diversidad sexual. Identificar el patriarcado y la heteronormatividad entre las causas que las originan y comprender las especificidades de estas violencias.

En la misma línea, la Directiva de Procedimientos, en su artículo 10.3. a) y b), habla de la necesidad de un “examen adecuado” de las solicitudes y añade que los Estados miembro garantizarán que éste sea “individual, objetivo e imparcial” así como una obtención de información precisa y actualizada de fuentes diversas (citando expresamente EASO, ACNUR y organizaciones de defensa de los derechos humanos) sobre países de origen e incluso tránsito.

Examen de las legislaciones y su aplicación real en el país:

La Directiva de Calificación en su artículo 4.3.a)[6] establece que la evaluación de una solicitud de asilo debe realizarse de manera individual y teniendo en cuenta los hechos relativos al país de origen en el momento de la misma, incluyendo las disposiciones legales y reglamentarias y el modo en que se aplican.

La Directiva de Procedimientos desarrolla este requisito en relación con los conceptos de países de origen seguros, tercer país seguro y tercer país seguro europeo (artículos 37, 38 y 39) que obligan a los estados miembros a examinar no solo la legislación, sino a evaluar su aplicación efectiva.

El TEDH, en la sentencia Muminov, considera que la existencia de leyes nacionales y la adhesión a tratados internacionales que garantizan el respeto de los derechos fundamental, en principio, no son en sí suficientes para garantizar una protección adecuada contra el riesgo de malos tratos donde (…) fuentes fiables han informado de prácticas utilizadas o toleradas por las autoridades que son manifiestamente contrarias a los principios de la Convención.

Este requisito cobra especial relevancia en el marco de la persecución por motivos de género. Una de las grandes contradicciones de nuestra época radica en el divorcio entre el discurso y la práctica en materia de derechos humanos. Mientras se cuenta con una amplia batería de instrumentos que los reconocen, la inmensa mayoría de las personas no pueden ejercerlos de manera efectiva. Esta situación se ve agudizada en el caso de las violencias ejercidas contra las mujeres y contra la población LGTTBI. Existe una enorme brecha entre la existencia de leyes que reconocen los derechos humanos de estas personas y su aplicación efectiva.

Como comentamos en el apartado anterior, existen una serie de obstáculos para recoger información fidedigna sobre este tipo de violaciones de derechos humanos que, en muchos lugares, no reconocidas en plenitud (principalmente en el caso de los derechos sexuales y los derechos reproductivos), se producen, en la mayoría de los casos, en la esfera privada, son invisibilizadas por las estructuras estatales y no estatales, y donde la investigación por esclarecer lo ocurrido y enjuiciar a los perpetradores supone asumir el riesgo de persecución.

Estándar 2: LA FIABILIDAD Y EL EQUILIBRIO DE FUENTES

Debe basarse en una variedad y diversidad de fuentes (teniendo en cuenta el contexto político e ideológico de cada una) que de lugar a una COI fundamentada reconocida por todas las partes que intervienen en el procedimiento de asilo.

Para ello, se establecen los siguientes criterios:

Objetividad e imparcialidad:

La Directiva de Procedimientos (artículo 10.3.a) exige que los estados garanticen un examen individual, objetivo e imparcial.

El TEDH no ha dictado normas sobre la manera de establecer si una fuente de información es objetiva. Sin embargo, en su sentencia Salah Sheekh, aludió a los criterios de fiabilidad y objetividad[7].

Variedad de fuentes:

El artículo 10.3.b)[8] de la Directiva de Procedimientos establece que los estados garantizarán que se obtenga información precisa y actualizada de diversas fuentes respecto a la situación de los países de origen y de tránsito. Señala, como ejemplos, a la EASO, el ACNUR y organizaciones internacionales de defensa de los derechos humanos.

El mismo artículo, en su apartado d) establece que se puede obtener información de personas expertas en ámbitos concretos, como temas médicos, culturales, religiosos, de menores o de género.

En el artículo 37.3 de la misma Directiva se señala este mismo requisito en relación con la evaluación para determinar si un país de origen es seguro. Se señala en este caso la información procedente de otros Estados miembro, la EASO, el ACNUR, El Consejo de Europa y otras organizaciones internacionales pertinentes.

Desde los 90, el TEDH viene señalando la variedad de fuentes como un requisito necesario a la hora de evaluar la situación del país en los casos relacionados con el artículo 3 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (Caso Salah Sheekh[9] y Sentencia Gaforov[10] en la que se confirma que este requisito también se aplica a las autoridades de asilo y a los tribunales).

Orientación sobre la selección y evaluación de fuentes:

El TEDH, en sentencia de 2008, proporciona orientación sobre cómo evaluar las fuentes de COI. Se debe prestar atención a la independencia, fiabilidad y objetividad de la fuente, además de a la reputación de la autoría, la seriedad de las investigaciones por medio de la que fueron recopiladas las fuentes, la coherencia de las conclusiones y su contraste con otras fuentes.

La Unión Europea y los tribunales no han elaborado un listado cerrado de fuentes fiables debido a la dificultad de crear una lista equilibrada. ACNUR (y otras agencias de las Naciones Unidas), EASO y organizaciones internacionales de defensa de los derechos humanos son las fuentes más mencionadas, además del Consejo de Europa y los propios Estados miembro.

En el caso de las persecuciones por motivos de género, muchas fuentes de información no realizan una interpretación de las violaciones de los derechos humanos desde la perspectiva de género y diversidad sexual, ignorando las violencias específicas que sufren las mujeres y la población LGTTBI. En otros casos, se centran en las persecuciones más comunes (ej. persecución a hombres homosexuales), dejando fuera otras más invisibilizadas (ej. persecución a lesbianas o a personas transexuales, transgénero o intersexuales).

Pese a no estar recogida por la Convención de Ginebra, muchos Estados miembros se remiten a lo conocida como “alternativa de huida interna” a la hora de rechazar solicitudes de protección internacional, por más que el país implicado sea conocido por su homofobia o su transfobia. La protección debe ser eficaz, lo que excluye la aplicación de la protección interna como alternativa en países donde la orientación sexual y la identidad de género están criminalizadas.

La ocultación o “requisito de discreción”, basado en que persona está a salvo de ser perseguida si mantiene oculta su preferencia sexual o su identidad de género es una práctica contraria a la Convención de Ginebra, a la normativa europea y a las directrices del propio ACNUR; y supone una vulneración del derecho a vivir libremente en función de la preferencia sexual o identidad de género. Al actuar de esta manera, los Estados están, de hecho, operando a favor de las actitudes homófobas y transfóbicas de las que vienen huyendo estas personas.

El propio Tribunal de Justicia de la UE en sentencia del 7 de noviembre de 2013, ha determinado, en relación con el artículo 10.1.d) de la Directiva 2004/83/CE (Directiva de Calificación) que a la hora de examinar una solicitud de asilo, las autoridades competentes no pueden razonablemente esperar que, para evitar el riesgo de persecución, la persona solicitante de asilo oculte su preferencia sexual en su país de origen o actúe con discreción.

Estándar 3: INVESTIGACIÓN PRECISA Y SELECCIÓN DE INFORMACIÓN ACTUALIZADA

Debe obtenerse por medio de una variedad de fuentes, prestando especial atención a la búsqueda de información relevante y actualizada.

Obtención de información precisa

El artículo 10.3. a) y b) de la Directiva de Procedimientos establece una norma general: un examen individual, objetivo e imparcial de las solicitudes de asilo que se obtenga a través de información precisa y actualizada de diversas fuentes.

La objetividad se relaciona, por tanto, con la fiabilidad y el equilibrio de fuentes pero, también con la selección de la información.

En el caso de las persecuciones por motivos de género, la escasez de información sobre la situación en origen puede tener motivos justificados. Como ya hemos señalado, muchas de estas violaciones se producen en el ámbito privado (familiar y comunitario) y existen dificultades para obtener información precisa sobre determinadas violencias en determinados contextos.

Información actualizada

El artículo 4.3. a) de la Directiva de Calificación señala que en la evaluación de la solicitud se tendrán en cuenta los hechos relativos al país de origen en el momento de resolver sobre la solicitud.

La COI utilizada en los procedimientos de asilo debe referirse a un período lo más cercano posible al momento de la resolución, ya sea durante la primera instancia –vía administrativa- o en una instancia posterior –judicial-. Cuando ciertos hechos relacionados con la persecución sufrida se remontan a años atrás, la COI de dicho periodo sigue siendo precisa. Asimismo, existe información que, a menudo, se mantiene en el tiempo, como aquella que tiene que ver con cuestiones culturales o históricas.

El TEDH ha tratado ampliamente la cuestión de la actualidad de la información. En los casos Chahal[11], Ahmed y Venkadajalasarma, y Salah Sheekh[12], estableció claramente que el análisis debe centrarse en la situación en el momento de la toma de decisiones.

Estándar 4: TRANSPARENCIA Y ACCESIBILIDAD DE LA INFORMACIÓN

Debe estar disponible para todos los actores involucrados en el procedimiento de asilo mediante el uso de un método transparente de referencias.

El cumplimiento de la norma de transparencia es clave para garantizar la seguridad jurídica en la determinación de la condición de persona refugiada ya que permite a las personas solicitantes el acceso a la información en la que se ha basado la decisión sobre su solicitud.

El artículo 12.1.d)[13] de la Directiva de Procedimientos establece que los Estados miembros garantizarán el acceso de las personas solicitantes de asilo así como de sus abogadas y abogados a la COI utilizada y a la información facilitada por personas expertas.

Por su parte, el artículo 23.1[14], garantiza el acceso de las abogadas y abogados a la información contenida en el expediente de asilo, estableciendo excepciones en caso de comprometer la seguridad nacional, la seguridad de las organizaciones o personas que proporcionan la información o la seguridad de las personas a las que se refiere la información, entre otras.

Notas

[1] Directiva 2011/95/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 13 de diciembre de 2011 por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida.

[2] Directiva 2013/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 26 de junio de 2013 sobre procedimientos comunes para la concesión o la retirada de la protección internacional

[3] Sentencia Mamatkulov (“Es reiterada jurisprudencia de la Corte, que la extradición por un Estado contratante podrá dar lugar a un problema en virtud del artículo 3, y por lo tanto, comprometer la responsabilidad del Estado según la Convención, cuando se den motivos fundados para creer que la persona en cuestión, si es extraditada, se enfrenta a un riesgo real de ser sometida a un trato contrario al artículo 3, en el país receptor. El establecimiento de dicha responsabilidad implica inevitablemente una valoración de las condiciones en el país solicitante respecto a los criterios del artículo 3 de la Convención (…)” y Salah Sheekh (“El establecimiento de cualquier responsabilidad del Estado que expulsa, en virtud del artículo 3 implica inevitablemente una valoración de las condiciones en el país receptor a la luz de los estándares del artículo 3 de la Convención (…)”.

[4] Artículo 4.3. c) de la Directiva de Calificación: “La evaluación de una solicitud de protección internacional se efectuará de manera individual e implicará que se tengan en cuenta: (c) la situación particular y las circunstancias personales del solicitante, incluidos factores tales como su pasado, sexo y edad, con el fin de evaluar si, dadas las circunstancias personales del solicitante, los actos a los cuales se haya visto o podría verse expuesto puedan constituir persecución o daños graves”.

[5] En Venkadajalasarma, destacó la necesidad de una evaluación individualizada de información sobre el país: “El Tribunal está de acuerdo con el solicitante en que la situación en Sri Lanka aún no es estable, como lo demuestran los recientes acontecimientos en el frente político [...] Mientras que la estabilidad y la seguridad son factores que deben tenerse en cuenta en la evaluación del Tribunal sobre la situación en el país receptor, el hecho de que las negociaciones de paz aún no hayan llegado a buen puerto, no impide que el Tribunal examine las circunstancias individuales del solicitante a la luz de la situación general actual (…)”.

[6] Artículo 4.3 a) de la Directiva de Calificación: “La evaluación de una solicitud de protección internacional se efectuará de manera individual e implicará que se tengan en cuenta: a) todos los hechos relevantes relativos al país de origen en el momento de resolver sobre la solicitud, incluidas las disposiciones legales y reglamentarias del país de origen y el modo en que se aplican”.

[7] Sentencia Salah Sheekh: “(…) En cuanto a los materiales obtenidos de motu propio, el Tribunal considera que, dado el carácter absoluto de la protección conferida por el artículo 3, se debe asegurar que la evaluación realizada por las autoridades del estado contratante sea adecuada y sustentada suficientemente por información nacional, así como por materiales procedentes de otras fuentes, fiables y objetivas (…)”.

[8] Artículo 10.3 b) de la Directiva de Procedimientos: “Los Estados miembros garantizarán que las resoluciones sobre las solicitudes de protección internacional de la autoridad decisoria se dicten tras un examen adecuado. A tal fin, los Estados miembro garantizarán: b) que se obtenga información precisa y actualizada de diversas fuentes, por ejemplo, información de la EASO y del ACNUR y de organizaciones internacionales pertinentes de defensa de los derechos humanos, respecto a la situación general imperante en los países de origen de los solicitantes y, si fuera necesario, en aquellos países por los que hayan transitado, y que esta información se ponga a disposición del personal responsable de examinar las solicitudes y de tomar decisiones al respecto”.

[9] Caso Salah Sheekh: “(…) En relación con los materiales obtenidos de motu propio, el Tribunal considera que, dado el carácter absoluto de la protección otorgada por el Artículo 3, se debe asegurar que la evaluación realizada por las autoridades del Estado Contratante sea adecuada y esté suficientemente sustentada por materiales nacionales, así como por materiales procedentes de otras fuentes, fiables y objetivas, como, por ejemplo, otros estados contratantes o no contratantes, las agencias de las Naciones Unidas y organizaciones no gubernamentales de buena reputación. [...] sería un enfoque demasiado limitado en virtud del Artículo 3, si en los casos de extranjeros haciendo frente a la expulsión o a la extradición, el tribunal, como tribunal internacional de derechos humanos, sólo tuviera en cuenta los materiales puestos a disposición por las autoridades nacionales del correspondiente Estado Contratante, sin comparar éstos con materiales de otras fuentes, fiables y objetivas (…)”.

[10] Sentencia Gaforov (2010): “(…) [Ninguno de los tribunales nacionales] presto ninguna consideración al conjunto de información relevante de las ONG independientes, invocada por el solicitante y adjuntada por esos tribunales a los materiales del expediente, [uno de los factores que llevaron al Tribunal a la conclusión de que] las autoridades nacionales no hicieron una evaluación adecuada del riesgo que correría el solicitante de ser sometido a torturas o a malos tratos si llegara a ser extraditado”.

[11] Caso Chahal: “(…) Tribunal tiene que considerar el tiempo determinado del material en el caso. De ello se desprende que, aunque la posición histórica es de interés en la medida en que puede arrojar luz sobre la situación actual y su posible evolución, las condiciones actuales son las decisivas”.

[12] Caso Salah Sheekh: “(…) al evaluar un supuesto riesgo de un trato contrario al Artículo 3 respecto a extranjeros que se enfrentan a la expulsión o a la extradición, se requiere una evaluación completa ex nunc ya que la situación en un país de destino puede cambiar con el transcurso del tiempo”.

[13] Artículo 12.1.d) de la Directiva de Procedimientos: “Los Estados miembros garantizarán, respecto de los procedimientos establecidos en el capítulo III, que todos los solicitantes disfruten de las siguientes garantías: d) no poder negarles, ni a ellos ni, si procede a sus abogados u otros asesores jurídicos, de conformidad con el artículo 23, apartado 1, el acceso a la información a que se refiere el artículo 10, apartado 3, letra b), ni a la información facilitada por los expertos a que se refiere el artículo 10, apartado 3, letra d), cuando la autoridad decisoria haya tenido en cuenta dicha información para tomar la decisión sobre su solicitud”.

[14] Artículo 23.1. de la Directiva de Procedimientos: “1. Los estados miembros garantizarán que el abogado u otro asesor jurídico, facultado o autorizado para ejercer como tal conforme al Derecho nacional, que asista o represente a un solicitante de conformidad con el Derecho nacional, tenga acceso a la información que obre en el expediente del solicitante sobre cuya base se haya adoptado o se vaya a adoptar una resolución.

Los Estados miembros podrán establecer una excepción en caso de que la divulgación de información o de fuentes comprometa la seguridad nacional, la seguridad de las organizaciones o personas que proporcionan la información o la seguridad de las personas a las que se refiere la información, o cuando se vieran comprometidos los intereses de la investigación relativos al examen de las solicitudes de protección internacional por parte de las autoridades competentes de los Estados miembros o las relaciones internacionales de los Estados miembros (…)”.